Dr. Tóth István Jánossal, a Budapesti Korrupciókutató Központ igazgatójával beszélgettünk a korrupció jelenségéről, közgazdasági jelentőségéről, valamint a magyar korrupciókutatás helyzetéről.

„Nem lehet Magyarországon úgy évtizedeket leélni, hogy az ember ne találkozzon korrupcióval”, nyilatkozta egy 2010-es interjúban. Történt azóta változás e téren?

Nem történt. A Korrupciókutató Központ Budapest kormányzati működésről, törvényhozásról és a közbeszerzésekről készült kutatásait összegezve azt látjuk, hogy e téren nem történt érdemi változás hazánkban az elmúlt öt évben. Először azonban arról érdemes beszélni, hogy általában hogyan néz ki a korrupció jelensége – a politikai összefüggésekhez térjünk vissza később.

Vannak „kis korrupciós” (petit corruption) jelenségek, amelyeket a hétköznapi emberek érzékelnek. Ilyen például az, ha valaki egy földhivatali papírt szeretne kérni, de csak akkor kapja meg időre, ha lefizeti az ottani alkalmazottat. A „nagy korrupció” (grand corruption) pedig az, amikor nagyvállalkozók, a politikai elit, vagy állami intézményvezetők vesznek részt korrupt tranzakciókban.

Maga a szó egyébként eredeti értelmében romlást jelent, ennek ellentéte az integritás. Egy rendszer korruptnak tekinthető, ha nem a célnak megfelelően működik. Tehát nem csak a megvesztegetés tartozik ide, hanem például a zsarolás, a sikkasztás, és más bűncselekmények is.

Hogyan lehet közgazdaságilag leírni a korrupciót?

Le lehet írni szabályozási és kormányzati kudarcként is. Többféle álláspont van, hogy minek tekintsük a korrupciót, mi hozza létre, és milyen jelenségcsoporttal állunk szemben. Ha egy gazdaság esetében alapvetően jól működő intézményi struktúra mellett néhány esetben korrupt módon történnek tranzakciók, akkor szabályzási kudarcokról beszélhetünk. Ekkor a szereplők egymástól függetlenek, ez a korrupció abnormalitást jelent – nem tartozik hozzá a rendszer lényegi működéséhez.

A másik típus az, amikor maga a korrupció olajozza meg a rendszert: bárhova megyek, „kis korrupció” nélkül nem tudok semmit sem elintézni. Ezt az intézmények vezetői pedig elnézik ezt annak érdekében, hogy saját „nagy korrupciós” üzleteiket le tudják folytatni. Itt az egész intézményrendszerről elmondható, hogy nem integritásalapon működik.

Hozzáteszem, hogy a korrupció társadalmilag optimális szintje egyébként magasabb a nullánál, ugyanis az ellene történő fellépésnek költségei vannak. Ha nagyon alacsony a szintje, akkor az ellenlépések határköltsége magasabb, mint az a nyereség, amit a korrupció megszűnése okoz – tehát csak egy bizonyos szintig érdemes a korrupció ellen küzdeni. Ez a szint országfüggő: egy megfelelően hatékony társadalomban vagy gazdaságban – mondjuk Svájcban – az optimum nagyon alacsony.

Hogyan kell az egyes esetekben fellépni a korrupció ellen?

Az első esetben, ahogy már említettem, szabályozási eszközökhöz érdemes nyúlni, ugyanis a korrupció ilyen szempontból sok esetben nem más, mint a rossz szabályozás korrekciója. Erre jó példa az, egy hivatalos dokumentum, például útlevél kiállításánál fordul elő korrupció, amikor a kért dokumentumot a kérelmezők csak sorbaállás, illetve egy idő múlva kaphatják csak meg. Az állampolgároknak különbözők a preferenciáik és különbözőképpen értékelik a sorbaállási időt is, de ha mindenki csak egy előre meghatározott idő alatt és ugyanakkora díjért juthat az útlevélhez hozzá, az nem lesz megfelelő megoldás. Gyakorlatilag ekkor a korrupció „árazza be” ezeket a preferenciákat. Ha valaki hátul áll a sorban, de az ideje nagyon sokat ér, akkor megfizeti azt, hogy soron kívül intézzék el az ügyét. Viszont ha megfelelően módosítják a szabályozást, például lesz egy normál sor és egy „gyors sor”, akkor ugyanezt a pénzt az állam kapja meg.

Ez történt Magyarországon, amikor az útlevélkiadást központosították: mindenki eldöntheti, hogy két hét alatt jöjjön meg az útlevele, vagy három nap alatt. Aki három nap alatt akarja, az a többiekhez képest többszörös árat fizet. Ezzel a szabályozással itt teljesen megszüntették a korrupciót. Hasonló a helyzet az autópálya-matricákkal: a központosított rendszer korrumpálhatatlan. Mindez tehát alapvetően szabályozási kérdés. Ha rosszul szabályozzuk a piacokat, akkor a piac ereje a korrupción keresztül fog utat törni.

A szabályozási lépések mellett a morális oldallal is törődni kell. A korrupció csökkentésének egyik eszköze, hogy nő a korrupcióval kapcsolatos morális költség; ha az állami tisztviselők tisztában vannak azzal hogy egy-egy cselekedet, például nagyobb értékű ajándék elfogadása, korrupcióként is érdelmezhető, és olyan, amitől tartózkodni kell. Ilyen irányú programot a magyar kormány már 2009-ben elkezdett az Állami Számvevőszék vezetésével a közigazgatás területén, majd ez a következő kormányzat is folytatta. Az Integritás ÁSZ programra gondolok, amely azóta is él, és egy nagyon hasznos és fontos projektnek gondolom.

Egy állami intézménynél a dolgozóknak tudnia kell, hogy mit szabad, és mit nem. Nagyon fontos lépés az etikai kódexek megfogalmazása és az etikai tréningeken való részvétel is. De az is, hogy az intézményvezető felismerje: ha ő egy jó vezető, akkor is létezhet korrupció az adott intézményben. Az ember nem tudhat mindenről. Meg kell vizsgálni, hogy a vállalatnál, intézménynél mely pozíciók lehetnek kiemelten fontosak a korrupciós kockázatok szempontjából – Ilyen például egy magánvállalatnál a beszerzési osztály vezetője. E pozíciók szabályozását különös gonddal kell kialakítani, úgy, hogy tekintettel kell lenni a korrupciós kockázatokra is. A korrupciós kockázatokkal egy vállalaton, vagy állami intézményen belül megfelelőképpen kell foglalkozni -- ezek ugyanis léteznek attól függetlenül, hogy a vezető tudomást vesz-e róluk, vagy sem.

Egy dán történész kolléganőm az ottani korrupcióról írt tanulmányt. Dániában már az 1700-as évek elején az állami hivatalnokoknak egy kvázi etikai kódexet kellett aláírniuk. Ebben persze benne volt az is, hogy lojálisak a dán királyhoz és az általa képviselt hatalomhoz, de az is, hogy köztisztviselőként tisztességesen kell eljárniuk. (Magyarországon ezzel 2010 környékén kezdett el foglalkozni az államigazgatás.) A korrupcióellenes küzdelemben sokkal kifizetődőbb az integritás erősítése, mint a nyomozó hatóságoké. Az elrettentés nem tud hatékony lenni egy idő után: a nyilvános kivégzés sem rettenti el a korrupt kínai pártfunkcionáriusokat. Itt a megelőzés működik.

A nagyobb nyugati cégeknél pontosan elő van írva, hogy hol történhet egy üzleti tárgyalás, mekkora ajándékot lehet elfogadni, de az is, hogy kinek, kiknek kell ellenjegyeznie kell egy szerződést. Nyilvánvaló, hogy ha ketten írnak alá, akkor ez drágítja a megvesztegetés díját, és egyből csökken a korrupció kínálata. Mindezt tekintetbe kell venni. A közbeszerzéseknél arra is figyelni kell, hogy a beszerzés menetében mekkora a korrupciós kockázat, és ez mennyire csökkenthető. Magyarországon most elképzelhetetlennek tűnik, hogy a közbeszerzés kiírásánál már eleve szempont legyen az, hogy miképpen tudjuk csökkenteni a korrupció lehetőségét. Pedig ennek figyelembe vételével már előre fel lehetne lépni a korrupt tranzakciók ellen.

Más a helyzet, amikor maga az intézményrendszer az, amelyik velejéig korrupt és a korrupt aktorok egymással is kapcsolatban állnak. Az ilyen hálózatok nagyon kohézívek, tehát akkor is működőképesek maradnak, ha egy-egy tagot lekapcsolunk róluk.

Szintén ajánljuk:

Van erre komoly példa a világban valamerre?

Például Dél-Olaszországban azért nehéz a maffia elleni küzdelem, mert ott szinte mindenki „szem a láncban”, és ez olyan zsákutca, amiből nagyon nehéz kijönni. Romániában, ahol a korrupció az élet minden területére kiterjed, mostanában komoly erőfeszítések történnek a korrupció mértékének csökkentésére, de nem tudom, hogy sikerülni fog-e nekik, mivel ott is az egész intézményrendszert átitatja a korrupció. Mindenesetre Romániában látszik, hogy nem egy-egy korrupciós tranzakció ellen, hanem a korrupt intézményrendszer megváltoztatásáért tesznek manapság lépéseket.

Ők inkább a megtorlásokat erősítették most a Korrupcióellenes Ügyészséggel…

Igen, de ennek is van szerepe: ha egy intézményben a dolgozók tudják, hogy a főnök korrupt, akkor ez az alacsonyabb szinteken is növeli a korrupt tranzakciók esélyét. Ha a vezetőt nem éri retorzió, az egy jelzés az intézmény és a társadalom többi tagja számára. Vannak olyanok, akiknek egy külső ellenőrzés szükséges ahhoz, hogy a normákat kövessék – akik csak akkor tartják be a sebességkorlátozást, ha tudják, hogy ott vannak a rendőrök. Ezért lehet fontos egy ilyen látványos intézkedés, mint a román Korrupcióellenes Ügyészség működtetése. De természetesen csak akkor, ha biztosan tudjuk, hogy az utóbbi intézmény nem lesz politikailag befolyásolható, ha integritás mellett fog működni.

Jól értettem, hogy bár arra sok megoldási lehetőség van, amikor a korrupció abnormális egy rendszerben, a kutatók tanácstalanok akkor, ha az a rendszer működésének szerves részévé vált?

Igen, mert még nem nagyon van példa arra, hogy van kiút ebből az állapotból. Szintén nagyon lényeges az, hogy a folyamat nem szimmetrikus: az első állapotból – ahol a korrupció csak esetenként fordul elő – viszonylag gyorsan lehet haladni afelé, ahol már a rendszer belső sajátossága lesz. Visszafelé viszont az út nagyon nehéz.

Milyen rövid- és hosszú távú hatásai vannak a korrupciónak a társadalomra és a gazdaságra?

A kevésbé közismerttel kezdeném: amikor a korrupció helyre teszi a rossz szabályozást, közjót is tud teremteni. Azonban alapvetően egy olyan piaci rendszerben, ahol a piacgazdasági működést elősegítő adekvát szabályok vannak, a korrupció kifejezetten rossz. Felemészti a gazdasági szervezetek erőforrásait, mivel azokat a termelés helyett a korrupcióhoz szükséges kapcsolatok létrehozására és ápolására fogják fordítani. Közgazdaságilag ez azt jelenti, hogy az eredeti tranzakció költségei a korrupció miatt magasabbak lesznek, ami pedig versenyképességi hátrányt jelent. A mikroökonómiai modellek is alapvetően ezt mutatják, de mindez belátható intuitív alapon is.

Az Európai Unióval kapcsolatban szinte mindig csak a tagállamokon belüli korrupcióról hallani, az uniós bürokráciáéról nem. Mi ennek az oka?

Voltak példák az uniós intézményrendszeren belüli korrupcióra, valószínűleg több is annál, mint amennyit feltártak. Ott is emberek élnek. Mit lehet azonban egy olyan rendszerben tenni, ahol az európai uniós képviselők két ország két városa között – Brüsszel és Strasbourg – ingáznak? Mind két országban van épülete az Európai Parlamentnek, a képviselők két hetet itt vannak, két hetet ott, és ennek összes költségét az Unió állja. A gazdasági racionalitásnak ebben semmi szerepe nincs – és ez a helyzet egyébként ez szimbolikus jelentőségű is.

Szerintem már ott is probléma van az EU-val, hogy nem foglalkozik a tagállamok intézményrendszereivel. Nagyon kirívó ügyekben valóban tesznek lépéseket – például Románia és Bulgária, illetve most legutóbb Magyarország esetében – és ezek azért felszínre hoztak nyilvánvaló problémákat. Ilyen például Magyarországon az M4-es autópálya ügye egy teljesen nyilvánvaló túlárazásos problémával, vagy az Elios-féle ledcserék. A közbeszerzési kiírásokat gyakorlatilag ugyanolyan feltételekkel írják ki, és a beadott pályázatok is szinte teljesen megegyeznek: ezek nyilvánvalóan magas korrupciós kockázatú tranzakciók, és ezekben az esetekben az Európai Unió is vizsgálódik már.

Az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF) kifejezetten azért hozták létre, hogy az ilyen tranzakciókat felderítse és kinyomozza, majd átadja a bizonyítékokat az adott tagállam ügyészségének, hogy az indítsa el az eljárást. Ebben a procedúrában feltétel a tagállam ügyészségének integritása – ami azonban nem nyilvánvaló. Az OLAF által feltárt tényeknek következményei lehetnek, például megvonhatják a támogatásokat. Ilyen szempontból tehát valamennyire aktív az Unió, de, úgy látom, korántsem lép fel kellő határozottsággal.

Úgy gondolom, hogy az adott országok pénzköltését kellene behatóbban és rendszeresen vizsgálni, hiszen itt európai uniós pénzekről van szó, és nem mindegy, hogy mire költjük el. Ha egy negyven centiméteres kilátóra, vagy egy olyan honlapra, ami háromszázmillió forintba kerül, de nincsen rajta semmi adat, akkor az azért érdekes.

Azt szokták ezzel kapcsolatban mondani, hogy „az ingyen pénz öl”, azaz számottevő módon rombolja a kedvezményezett államokban a pénz elköltésének morálját, és erre figyelnie kellene az Európai Uniónak is. Gyakorlatilag sok esetben azonban pont az uniós támogatás ösztönzi a visszaéléseket. Ilyen szempontból egy korrupt ország számára a kapott támogatások kifejezetten negatív hatással járnak: pont hogy növelik a különbségeket az Európai Unió vezető tagállamai és a támogatott országok között azáltal, hogy az utóbbiaknál az EU-s támogatások során kapott pénzek tartják életben az egyébként korrupt intézményrendszert.

A probléma az, hogy a pénz elköltése tagállami hatáskörben van. A szabályozást a fejlett országok vezetői alakították ki, és úgy gondolták, hogy minden tagállam hozzájuk hasonlóan fog viselkedni, a tagállami intézmények ugyanúgy alapvetően integritásalapon fognak működni, mint az állami intézmények a fejlett országokban – ez azonban nem így történik a csatlakozó országok egy részében, és sajnos Magyarországon sem. Azt láthatjuk, hogy hazánk a korrupció egyik éllovasa – de Görögország is nagyon jó példa arra, hogy egy feneketlen bendőben minden elfér.

Mi az oka annak, hogy az utóbbi évek komolyabb hazai botrányainak nem volt érdemi következménye?

Ez bonyolultabb kérdés, mert eddig a korrupció jelenségét statikus szempontból vizsgáltuk, de a korrupció egy önmagát erősítő folyamat is. Egy ponton túl ugyanis úgy látszik az állampolgárok számára, hogy a nem átlátható tranzakciók, amelyeknél felvetődik a korrupció gyanúja, az élet velejárójává váltak. Még csak azt sem tudjuk biztosan, hogy mennyire voltak korruptak, az átláthatóság hiánya azonban egyértelmű lesz. A trafikjogok elosztásánál például akkor átlátható a folyamat, ha a pályáztatás után közzéteszik, hogy kik és milyen feltételekkel jelentkeztek, és ezek közül kik nyertek: a trafik- és földpályázatoknál ez az elv egyértelműen sérült. Amikor az ezzel kapcsolatos botrányok egymást érik, akkor az állampolgárok, vagy az állami intézmények dolgozói is fokozatosan elvesztik érzékenységüket. Azt látják, hogy úgysem tudnak maradandó változást okozni. Egyszerűen sziszifuszi a dolog, és végül annyiba hagyják.

Mennyire erős itthon korrupció társadalmi elfogadottsága?

Nincs társadalmi elfogadottsága. Valószínűleg inkább a frusztráció nő az emberekben - a személyes tapasztalatom ezt erősíti meg. Egy-egy előadás után szoktak odajönni hozzánk emberek azzal, hogy szeretnének nekünk dolgozni, és elmondani a történetüket. Sokakat bánt és zavar a korrupció magas szintje, és rengetegen érzik magukat tehetetlennek. Ha azt kérdezzük, hogy Magyarországon korruptnak kell-e lenni ügyeink elintézéséhez, arra talán igent mondanak, de ez még nem jelenti azt, hogy el is fogadják a korrupciót, legfeljebb azt, hogy szükséges rosszként tekintenek rá.

A korrupciómentesség az biztonságot is jelent, azt, hogy számíthatok az ügyintézés, vagy közbeszerzés során, hogy a hatóság, az állami intézmény nyilvánosan és előre lefektetett elveknek megfelelően fog eljárni. Ezzel a tudással többé-kevésbé jól lehet előre tervezni. Egy korrupt országban ez nem opció. Most elég hálapénzt fizettem, vagy nem? Jó helyre fizettem? Elegendő megvesztegetési díjat fizettem? Kifizettem a megvesztegetési díjat, de megkapom-e a szolgáltatást? A másik oldalon: odaadta nekem a megvesztegetési díjat, de volt-e nála kamera? Tényleg meg akar vesztegetni, vagy csak provokál? Sokkal jobb egy olyan országban élni, ahol nincsenek ilyen dilemmák, és a korrupt tranzakciók alacsony száma miatt általában is kisebb az üzleti életben a bizonytalanság.

Alapvetően nem hiszem, hogy a korrupció szintje az elfogadottságát jelentené, legfeljebb azt, hogy az állampolgárok, vagy az állami intézmények nem lépnek fel megfelelően ellene. Amikor arról kérdezünk a magyar vállalatvezetőket, hogy mit csinálnának, ha egy korrupt tranzakciót ajánlana fel nekik valaki, akkor 10%-uk vagy még kevesebb válaszolt úgy, hogy rendőrséghez fordulna. Ez Svájcban valószínűleg másképp lenne.

Van kereslet korrupció jelenségek kutatására Magyarországon?

Az utóbbi időben nagyon jó, oknyomozó újságírókból álló csapatok kezdtek el fellépni a jogállam és a joguralom érdekében, például az Átlátszó és a Direkt36. Ezek megfelelő motivációval és fejlett módszerekkel dolgoznak. Statisztikai programokkal elemeznek társadalmi hálózatokat, korrelációkat számolnak, adatbázisokat hoznak létre és elemeznek, internetről gyűjtenek és rendszereznek adatokat, adatbányász szoftvereket használnak – ezekkel a módszerekkel lehet érdemben feltárni a gyanús ügyeket. És ezek a módszerek – a korrupció szereplői ezt érdekes módon még nem ismerték fel – nagyon hatékonyak tudnak lenni. Az általuk napvilágra hozott információkat például az EU-ban is használják egy-egy eset felderítésekor. Ez már üzleti alapon is tud működni, a közösségi finanszírozás eszközeinek köszönhetően, ha az olvasókat is érdeklik ezek az ügyek. A joguralom Magyarországon is érvényesülni fog, ez nem kétséges – csak a kérdés az, hogy mikor.

Ha az emberek alapvetően kíváncsiak a helyzet alakulására, akkor miért van az, hogy a Korrupciókutató Központ Budapestnek nincs magyar nyelvű honlapja?

A központ magánkezdeményezéssel jött létre. Gyakorlatilag önkéntes munkából, támogatásból és külföldi megrendelésekből, nemzetközi szervezetek támogatásából épül fel. Alapvetően nagyon alacsony költségvetésű kutatásokat végzünk, egyik nagyon fontos programunk a magyar közbeszerzési adatbázis létrehozása. Itt minden 2005 óta lezajlott magyar közbeszerzés adatai adatbázis formában elérhetők mindenki számára, és az itt közölt adatok naponta frissülnek. Rendkívül sok, mintegy öt évnyi munkánk van abban, hogy a magyar állam által a közbeszerzési értesítő on-line változatában közzétett adatok alapján egy elemezhető, lehetőleg konzisztens közbeszerzési adatbázist tudjunk csinálni.

A Központ honlapján minden kutatási programunk minden fontosabb dokumentuma – riportok, műhelytanulmányok, adatközlések, előadások – megtalálható. A honlap azért angol nyelvű, mert célunk az, hogy minél jobban bekerüljünk a nemzetközi vérkeringésbe – a kutatás nemzetközi nyelve az angol. Közrejátszik ebben az is, hogy igyekszünk távol maradni a hazai politikai diskurzustól: mi elsősorban kutatók vagyunk, nem politikusok, vagy politikai témákkal foglalkozó újságírók. De, hozzá kell tennem, hogy fontosnak tartjuk, hogy eredményeink minél több emberhez eljussanak Magyarországon. Nem véletlenül ismertetjük kutatási eredményeinket a hazai online sajtóban, veszünk részt hazai tudományos és egyéb konferenciákon, adunk interjúkat. Nagyon fontos tudnia a magyar és a külföldi érdeklődőknek, hogy milyen kérdésekkel foglalkozunk és milyen kutatási eredményeket kaptunk, milyen következtetésekre jutottunk.

Limbek Zsófia

Névjegy

Tóth István János közgazdász, szociológus. 1960-ban született Budapesten. 1984-ben diplomázott a Marx Károly Közgazdaságtudományi Egyetemen, 1998 óta a Magyar Tudományos Akadémia doktora. 1997 óta dolgozik az MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézetében mint tudományos főmunkatárs. Rendszeresen publikál a rejtett gazdaság, vállalati magatartás és más gazdaságszociológiai témakörökben. Tanított a Budapesti Corvinus Egyetemen és a Széchenyi István Szakkollégiumban is. Számos nemzetközi kutatási együttműködésben vett részt, amelyeket az EU, a Világbank, az EBRD, az USAID és az ICEG támogatott. 2013-ban alapította a Korrupciókutató Központ Budapestet.

További írásaink megtalálhatóak a lumens.hu-n, illetve Facebook-oldalunkon is.